沈枫*

[内容提要]近些年来食品安全问题频繁发生其影响力和破坏性在逐日增加，随着改革开放的深入进行和市场经济的快速发展，社会日益复杂化，侵犯消费者合法权益，的食品安全问题日益严峻。逐渐出现了日益严重的逐渐发展演化成一种新的社会公共卫生问题，新的食品安全危机。近些年连续出现的“二恶英”、“疯牛病”、“苏丹红”、“雀巢奶粉”、“阜阳大头奶粉”、“三鹿奶粉”事件。造成了相当的社会影响。本文通过对食品安全问题进行深入分析，结合现时中国法律对于食品安全法律规定,提出完善食品安全法律制度的一些建议。同时，联系律师工作，借以推广律师公益行为与公益律师形象。

[关键词]三鹿奶粉事件 食品安全 制度缺陷  权利救济 对策  公益行动

俗话说“民以食为天、食以安为先”，近些年来，随着市场经济的深入发展和社会的日益复杂化，出现了诸如“二恶英”、“疯牛病”和“苏丹红”等侵犯公众利益的重大事件。2008年9月，全国各地陆续发生了在奶粉中大量填加“三聚氰胺”借以提高蛋白质含量，却导致婴幼儿患肾结石的“三鹿奶粉事件”，全国诊疗的患儿达29万多人，并有多名婴幼儿患者死亡。紧接着，包括蒙牛、伊利、光明等国内22家驰名的奶粉企业也被相继查出三聚氰胺，全球舆论一片哗然，消费者信心遭受重大打击，食品安全再度成为社会热点问题。国务院迅速启动国家重大食品安全事故I级响应机制，成立应急处置领导小组，彻查各类奶制品，问题奶粉下架、封存并销毁、筛查和诊疗患儿……通过《乳品质量安全监督管理条例（草案）》，废除对食品行业的免检制度，依法追究了相关单位及人员的法律责任。2009年2月，有着60多年历史的知名企业石家庄三鹿集团公司宣告破产，造假者得到应有的下场。

一、食品危机的定义和分类

本文应用其他作者对食品危机的定义和分类对三鹿奶粉事件进行定性和概括分类。所谓食品危机是指因食品数量和质量问题对人群、组织、社会和国家产生的重大危害事件。

根据产生的原因食品危机分为不可预知食品危机和人为食品危机。不可预知食品危机是指在人类不可抗逆的因素下发生的食品安全事件，其主要体现在食品数量安全问题上；而人为食品危机是指食品经营者由于过失或故意违反食品卫生法律或法规而引发的食品安全事件，其主要体现在食品质量安全问题上。作者认为三鹿奶粉事件属于人为食品危机事件。

根据存在形态，食品危机可分为隐性食品危机和显性食品危机。隐性食品危机是指食品危机事件必须通过特定的科学技术手段或者在现今的条件下还无法被人们所认识的食品危机事件；显性食品危机是指引发食品安全事件的原因、结果、危害事实均以外在的形态表现出来而为人们直接认知或通过判断而认知的危机事件。作者认为三鹿奶粉事件属于典型的显性食品危机事件。

根据食品种类，食品危机可分为物理性食品危机、生物性食品危机和化学性食品危机。物理性食品危机是指一些可以直接食用的食品由于腐烂变质而被人们误食所造成的食品危机事件。生物性食品危机一般特指生物体经过基因工程改造而在人类食用后对人体构成危害的食品危机事件。化学食品危机是指食物中因含有不适量的化学元素或有害物质而在被食用后对人体造成严重危害甚至对食用者的生命安全造成严重威胁的食品危机事件。作者认为三鹿奶粉事件应属于化学性食品危机事件。

二、我国食品安全的现状堪忧

（一）初级农产品源头污染较重

在经济较发达地区，70%的河流呈黑色。有的产地环境污染、污水浇灌、滥用高毒农药；工业三废、汽车尾气的大量排放，造成许多有毒、有害物质渗入土壤中；饮用水中含菌量高、重金属含量高；饲养禽畜非法使用生长激素及“瘦肉精”。这些大大降低了农产品消费安全性。

（二）食品生产加工领域假冒伪劣问题突出

有的滥用或超量使用增白剂、保鲜剂、食用色素，有的掺杂使假，生产假酒、劣质奶粉，使用“地沟油”加工食用油等，不按照安全生产工艺进行种植、加工，从而造成严重的食品安全问题。食品生产人员不敢食用自己生产的产品。

（三）食品流通环节经营秩序不规范

有些企业在食品收购、储蓄和运输过程中，过量使用防腐剂、保鲜剂，部分经营者销售假冒伪劣食品，还有的在农村市场、城乡结合部及中小学校园周边兜售“三无”食品、假冒伪劣食品。

（四）食品的小作坊式分散化生产

从近年发生的一系列食品安全问题看，几亿农民分散生产农产品，几十万小作坊随意制作各种食品，他们使用的设备简陋、技术水平落后、卫生状况恶劣、产品质量难以得到控制。食品生产从“田间”到“餐桌”的环节越来越复杂，给监管工作带来极大的难度，国家质检总局调查的45万个食品生产企业中，10人以下的食品生产加工小作坊有35万家，29%的企业无证生产，60%的企业出厂不检验或根本不具备检验能力，这些小作坊“数量多、规模小、分布散、条件差、工艺乱”，食品质量和安全难以保证，如何有效解决“家庭小作坊”难题，已经成了当前和今后一段时间决定我国食品安全水平的突出问题。

三、现有的制度缺陷

(一) 原有的食品安全法制不够健全

我国的食品法律法规的系统性和完整性较差，涉及食品监管的法律法规如《产品质量法》、《食品卫生法》、《食品卫生行政处罚法》和《食品卫生监督程序》等，仅仅对食品质量作了一些概要性规定，有较大的法律监管盲区。1995年颁布的《食品卫生法》已经不适应形势的发展需要。该法仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜肉等45种食品中规定了允许的残留量，总含291个指标；而国际食品法典则对176种农药在375种食品中规定了2439条农药残留标准。导致在行政执法过程中，一些有害物资蒙混过关，给为非作歹者留下作恶空间。又如该法中没有规定为假冒伪劣食品销售者提供原料及其他材料者予以处罚的内容，应当说这是在规范食品市场法律中的重大缺陷。且《食品卫生法》确定的执法主体职责与现实情况有所脱节，不适应多个部委共同按职能分段监管的现状。还有食品法律法规的条款笼统，操作性差，一些法律法规规定的比较原则和宽泛，有些条款甚至完全过时，对实际问题约束力较低，操作性不强。另外，原有的食品法律法规的罚则较轻，法律权威不够，相比西方发达国家极其严厉的惩罚力度而言，缺乏威慑力。最后，食品安全监管配套法律法规未出台，执法力度不够。

2009年6月1日，新的《食品安全法》正式实施，新的《食品安全法》最重要的亮点首先是建立了国家层面的食品安全风险评估制度。《食品安全法》第十三条规定：“国家建立食品安全风险评估制度，对食品中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。”新法还规定了国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测，包括建立统一的食品安全标准。《食品安全法》第十九条强调，只能有一套强制性国家食品标准，“除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准”。此外还有建立统一的食品安全信息发布制度、明确食品生产经营者是第一责任人和加大处罚力度等。 

新《食品安全法》的颁布和实施，是我国食品安全保障方面的一件大事。但我们切不可认为，有了《食品安全法》，我国的食品安全状况就会马上改观，新的食品安全问题就不再出现。因为，我国农业生产的规模化和规范化以及提高中小型食品生产加工企业的素质还需相当长时间；《食品安全法》中规定的机构和制度的建设也不可能立竿见影，因此，面对食品安全问题，绝不能再轻言以对，让一次次的悲剧再重演。

（二）食品安全监管机构设置不合理，权限不清

食品安全监管“权限不清”，卫生部、农业部、环保总局、粮食总局、质检总局、工商总局的职能权限界定不明，国家食品药品监督管理局的成立是应势而生。在食品安全综合监管方面主要依靠行政手段，监督管理部门多，如水产品的监管就涉及到包括渔业、质监、食监、卫生防疫、检验检疫和工商等部门。职能部门既当运动员又当裁判员。部门间的职能交叉、重复执法、重复抽检、执法缺位、监管空白等现象较为突出，部门之间形不成合力，监管责任难以落到实处。

(三)食品质量安全的技术支撑体系不完善

我国共有各类检验机构数万个，行政色彩浓厚，低水平重复建设严重，检测设备、检测技术落后，很难为食品质量监管提供强有力的技术支持。此外，由于部门障碍，检测报告的法律效力不被广泛承认，造成了检测资源的不必要浪费。而不同环节的检测，必然导致监管效果的不同。如工商部门为了整治流通市场食品安全，制订了一系列商品安全管理制度，并且试图通过进行经常性的市场抽检发现问题。但由于处于管理链条的最末端，发现问题时危害往往已经造成。不同安全等级的食品“定义不清”如保健食品、自然食品、生态食品、无公害食品、无公害农产品和绿色食品(A级，AA级)等，名词繁多，增加了消费者识别的难度和市场的不透明度。受食品安全管理体系的限制，我国企业一直沿用操作规范(GMP)管理系统(即是政府制定强制性的食品生产、贮存卫生法规，来确保食品卫生无害的体系)。但它们和FAO／WHO的《国际食品法典》推荐“HACCP体系，(即通过系统性地确定具体危害及其控制措施，以保证食品安全性的系统)，相比存在着很大差距。

四、完善食品安全法制的具体措施

(一)要从源头上加强管理，确保食品安全

加强食品安全监测，建立农产品产地环境安全监管体系，强化对农业投入品的质量和环境安全管理；建立国家农兽药残留监控制度；完善食品安全卫生质量抽查和例行监测制度；加快质量电子监管网建设，不断改进监管手段。建立严密的食品监管网络，对种植养殖、生产加工、包装、储运、销售各环节实行全过程监管，确保食品安全。

(二)健全相关法律法规，为打击违法犯罪提供法律依据

1、建议完善监管，防止食品添加剂的不规范使用及滥用；完善食品召回制度，强调在企业不主动召回的情况下，政府要责令企业召回不合格食品；进一步加强食品安全风险的监测和评估，防止食品安全事故蔓延。强调地方政府、相关职能部门的职责及沟通配合的重要性。既要强调食品卫生显然不够，又应确保消费者人身、财产安全。可喜的是，新的《食品安全法》已于今年6月1日正式实施。但新法的实施与实践中的矛盾问题仍将继续予以解决。

2、完善《刑法》生产、销售不合格产品罪，增加犯罪成本，加大处罚力度。

(1)《刑法》第143条建议修改为：“生产、销售不符合食品标准的食品，足以造成食物中毒事故或者其他严重性食源性疾患的，处10年以上有期徒刑，并处销售额10倍以上的罚金。后果特别严重的，处无期徒刑或者死刑，并处没收财产。”(2)《刑法》第144条建议修改为：“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的，处10年以上有期徒刑，并处销售金额1o倍以上的罚金。造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的，处无期徒刑或者死刑，并处没收全部财产。

(三)构建食品安全评估评价体系和食品安全信息体系。

以国家级食品质检机构和食品安全专家为专业技术支持，对监测结果进行对比分析和评估，形成风险评估报告，对可能造成的危害进行预测，及时发布预警公告；同时基于评估报告提出有针对性的控制措施，作为预防重大食品安全事件决策的技术依据，提高国内生产加工环节食品安全风险监测、分析与风险预警的能力和水平。值得欣慰的是，新《食品安全法》对此已予以了肯定并付诸实施。

(四)严格执法，经常开展食品安全专项整治，长抓不懈。

集中整治食品生产加工小作坊。严厉打击“黑窝点”，坚决取缔无证生产经营企业。制止生产经营假冒伪劣食品行为，整顿和规范食品广告，明星不负责任代言的，也要承担民事赔偿责任；全面加强农村食品安全监管工作，让老百姓吃得放心、睡得安稳。切实加强中小学食品安全监管，明确责任、消除隐患，严防食品中毒事件发生，创建卫生整洁的平安校园。

五、创建新的法律救助体系

如何从程序上保障“三鹿问题奶粉事件”中受害的消费者的损害赔偿请求权，无疑是权利救济中的重要一环。据报道，河南、广东等地已有消费者向三鹿集团提起了诉讼，但至今尚无法院正式立案的消息。难道现行的诉讼制度不敷使用？抑或有值得改进的地方？

一、代表人诉讼制度

实际上，针对“三鹿问题奶粉事件”这样的群体性事件，我国法律已有相应的程序保障，即人数不确定的代表人诉讼制度，其规范基础是我国《民事诉讼法》第55条、《最高人民法院关于适用{中华人民共和国民事诉讼法）若干问题的意见》（以下简称《适用意见》）第59、61-64条。代表人诉讼制度，是指具有共同或同种类法律利益的一方当事人人数众多且不能进行共同诉讼时，由其代表人进行诉讼的一种群体性诉讼制度。我国代表人诉讼制度借鉴了日本、我国台湾地区的选定当事人制度和英美的集团诉讼制度，以诉讼担当、诉讼代理和共同诉讼为制度基础，颇具中国特色。“三鹿问题奶粉事件”的受害人是否能借助代表人诉讼制度来解决纠纷呢？

首先，诉讼标的的同一种类，限制了代表人诉讼制度在“三鹿问题奶粉事件”中的作用。依《民事诉讼法》第55条之规定，人数不确定的代表人诉讼以“诉讼标的是同一种类”为适用前提。可见，我国代表人诉讼并没有脱离共同诉讼的理论框架，只是作为人数众多时共同诉讼的一种特殊处理形式，这就极大地限制了代表人诉讼制度在群体诉讼中的适用。在“三鹿问题奶粉事件”中，虽然都是因为三鹿问题奶粉所造成的损害，但有的受害人可能是基于买卖奶粉合同提起违约之诉，有的受害人可能是基于受损害的事实提起侵权之诉，前者的诉讼标的为合同法律关系，后者的诉讼标的为侵权法律关系，两者之间的权利义务不同，诉讼标的也不属于同一种类。因此，代表人诉讼制度对于“三鹿问题奶粉事件”的适用受限制。

其次，裁判效力的有限扩张性，减弱了代表人诉讼在“三鹿问题奶粉事件”中的适用空间。人数不确定的代表人诉讼中，法院裁判的拘束力仅及于践行权利登记的权利人，而不及于未予登记的权利人，但对于后者有间接扩张力，即对于在诉讼时效期间内提起诉讼的未登记的权利人，法院认定其诉讼请求成立的，应当裁定直接适用法院对代表人诉讼已作出的裁判。但是，应当注意的是，诉讼请求的成立并不同于诉讼请求的同一。例如在“三鹿问题奶粉事件”后，向河南省镇平县人民法院起诉的案件，诉讼请求的标的额为15万元；向广东省广州市中级人民法院起诉的另一个案件，诉讼请求的标的额为90万元，诉讼请求并不同一。在权利人诉讼请求成立但诉讼请求不一致的情况下能否适用原判决、裁定，法律规定本身及其解释存在着一个误区。在审判实践中，诉讼请求不一致的情况主要有以下几种：（1）未参加登记的权利人的诉讼请求与原案件中原告一方的诉讼请求性质不同。（2）未参加登记的权利人的诉讼请求只有一项，而原案件中原告一方的诉讼请求则是包括该项请求在内的数项请求。（3）末参加登记的权利人的诉讼请求有数项，而原案件中原告一方的诉讼请求只有一项。这样，即使未参加登记的权利人的诉讼请求与原案件中原告一方的诉讼请求都是基于三鹿问题奶粉所引起，具有同样的事实和法律问题，但损害请求因每个原告的具体受害情形上的差异而在范围上并不一致，所以即便人民法院认定未参加登记的权利人的诉讼请求成立，也并不必然导致原判决、裁定的适用。

第三，代表人诉讼制度程序设计及人民法院自身的角色定位，影响了它在“三鹿问题奶粉事件”中的作用。代表人诉讼制度涉及推选代表人、程序公告、权利登记，虽然就整体而言，代表人诉讼是经济的，但是具体到每一个法院，代表人诉讼程序要比传统诉讼程序复杂得多。传统诉讼程序主要解决一对一的纠纷，而代表人诉讼程序是适用同一程序解决多数人的纠纷，由此而决定了受案法院付出的成本更高。同时，适用代表人诉讼将可能使未起诉的权利人更多地参与诉讼，形成有相当规模的群体纠纷，有些地方法院基于安定团结的地方形象的考虑，认为大规模的群体性诉讼易引起社会不稳定，甚至动荡（这和我国法院承担的政治功能有关）。不少群体诉讼涉及公共利益问题，对案件的裁判客观上形成了新的公共政策。因此，法院自觉无能为力，干脆对此类案件不予受理。正是基于这些原因，司法实践中，法院很少适用代表人诉讼制度。目前报道的几例已向人民法院提起的有关“三鹿问题奶粉事件”的民事赔偿诉讼，还没有被人民法院立案受理，就在一定程度上证成了此点。 

在我国现行法之下，代表人诉讼制度在“三鹿问题奶粉事件”的适用遇到了解释论上和政策上的障碍。有学者针对代表人诉讼适用的条件限制，提出在学理上不应以旧诉讼标的理论来限制代表人诉讼适用的案件范围，而应采纳新诉讼标的理论，将诉讼标的同一种类从宽理解为有共同的“事实问题或法律问题”，即允许适用代表人诉讼制度。准此以观，“三鹿问题奶粉事件”所引发的赔偿案件，均是基于食用三鹿问题奶粉这一同一事实问题引起的，适用代表人诉讼制度之障碍即可部分克服，但依侵权法的基本原理，每个受害人所受损害不同、因果链条不同，所应得到的赔偿当然也不同，如何解决裁判效力的有限扩张性等问题，也就成了目前应予考虑的重心。 

二、示范诉讼制度

在代表人诉讼处遇不佳的情形下，“三鹿问题奶粉事件”中民事纠纷的解决是否有其他替代方式？从各国的立法目的看，适用正规的群体诉讼程序是下策（我国的代表人诉讼制度应属目前群体诉讼的正规程序），只要有灵活简易的替代程序总要予以优先考虑。例如根据美国《联邦法院民事诉讼程序规则》第23（b）（3）条的规定，判断作为集团诉讼是否比采用其他方式更有利于争议的公正有效判决时，应该考虑其他的替代方式，例如合并诉讼、参加诉讼以及示范诉讼等。笔者认为，在一对一的诉讼结构之下，合并诉讼、参加诉讼在大规模侵权纠纷中并无多大的适用空间，因此以下仅讨论示范诉讼。

示范诉讼，是指一部分成员作为原告与其他成员之间尽管没有法律上的代表关系，但可以期待他们进行的诉讼能够给其他成员也带来某种共同的效果。由此可见，示范诉讼并不是标准、规范的集团诉讼制度，而只是借用现有的诉讼制度或程序试图达到集团诉讼的效应。由于示范诉讼以共同的法律问题为其指向核心，并可以通过法院的判例对一些涉及公众利益的社会政策问题形成规则，所以成为一种有效的替代集团诉讼的解决群体纠纷的方式。其在解决群体性诉讼中的机理是：通过对同类诉讼中一个或数个案件的审理，使示范诉讼的判决对于同类其他事件之后诉在一定条件下具有拘束力。采取示范诉讼一来可以减轻法院的负担，节约司法资源，以避免发生裁判矛盾之情形，维护法律适用的统一；二来亦可减少当事人于个别诉讼上劳力、时间、费用上的支出。我国法上虽然没有示范诉讼制度，但法院在处理群体纠纷的实践中，也摸索出了一套类似的做法，并在劳动争议、业主与开发商、业主与物业公司之间的争议、小股东与公司或控股股东等诉讼中运用。通常是，一个案件开庭，具有类似情况的潜在诉讼当事人或者已经起诉的类似案件的当事人会到庭旁听庭审，在他们对案件的胜负已经有相当预期的情况下，通过法官的协调，包括一定程度上对案件法律观点的开示，包括开庭案件当事人在内的绝大多数会选择与对方达成和解或者调解。这说明分别审理的案件及其判决对于群体性纠纷的解决仍然具有一定的扩张性效力。在我国法院处理群体纠纷惯常采取“分别受理、合并审理、分别判决”做法的情况下，谋求群体纠纷的“个别解决”和“相对解决”，是必要且现实的解决纠纷方式。示范诉讼无疑是可以着重考量的方式之一。 

我国目前正拟推行的案例指导制度无疑也为此类问题的解决提供了一条路径。用案例指导审判实践，在中国特色的法律氛围中，主要是一种经验方法，即在对某类案件进行对比总结的基础上，筛选出其中一些符合一定主题要求的个案，用以表达主持者（往往是具有审判指导职责的上级法院）对某一些法律问题的倾向性态度和意见。“指导性案例”具有审判实务方面指引、导向的实际影响和具体、明确的指导作用，即具有“事实上的拘束力”。实务界就此已经开始了若干尝试，如郑州市中原区法院的先例判决制度、天津高院的民事判例指导制度、江苏高院的典型案件指导制度、成都中院的示范性案例评审规则等。最高人民法院也以正式文件的方式向国内外发出了有关案例指导制度的正式改革意见，并在《人民法院第二个五年改革纲要》中提出：“建立和完善案例指导制度，重视指导性案例在统一法律适用标准，指导下级法院审判工作，丰富和发展法学理论等方面的作用。最高人民法院制定关于案例指导制度的规范性文件，规定指导性案例的编选标准、编选程序、发布方式、指导规则等。”案例指导制度在一定程度上吸纳了示范诉讼制度的合理内核。

“三鹿问题奶粉事件”所引起的损害赔偿纠纷，既有相同的问题，又有相异的部分。相同的问题如受害人所受损害与喝了三鹿问题奶粉之间的因果关系，责任主体除了三鹿集团之外是否包括销售单位，是否适用惩罚性赔偿，受害人的举证方法和举证范围等；相异的部分多属各受害人所受的损害有差异。作为相同问题的事实认定和法律适用部分可以用示范诉讼方式来解决，或通过一定的程序形成指导性案例。其他案件则直接依据法院对示范案件查明的事实和证据作出事实判断并适用法律，各受害人的损害赔偿额的相异部分在具体案件中进行分别审理，这样就可以大大简化诉讼程序。司法实践中，可由人民法院在统一立案后选择一宗或多宗具有代表性的案件进行审判，以个案审理的方式，对其他案件或潜在的案件处理提供事实或法律依据，以达到解决群体性纠纷或诉讼的目的。从比较法来看，大多数国家的示范诉讼既包括当事人合意确定的示范诉讼，又包括了法院以职权择定的示范诉讼。当事人合意确定的示范诉讼，尊重了纷争当事人的程序选择权和处分权，且当事人的选定、费用分摊等问题均比较容易确定，无疑是效果很好的方式。但在“三鹿问题奶粉事件”所引起的群体性纠纷中，由于当事人人数众多，使得当事人合意确定的示范诉讼几乎不可能。在此情况下，有必要承认由人民法院依职权择定示范诉讼，并使示范判决对于同类其他事件之后诉在一定条件下的拘束力。 

三、团体诉讼制度

团体诉讼制度是许多国家面对群体纠纷的规模化和大型化所关注和采纳的一种诉讼制度，其中团体于诉讼上以自己的名义作为当事人（原告），为维护与自己权益无关的其他利益（公益）所进行的诉讼，这种诉讼方式本质上并不是群体性诉讼，但可以作为解决群体性纠纷的方式。在解释上，团体诉讼属于诉讼信托，即由法律授予某一公益团体诉讼实施权，由该公益团体为权利受侵害的当事人起诉，而组成该公益团体成员的诉权被强制让与该团体的制度。法院的裁判直接针对该团体作出，其判决的效力虽然不能直接及于团体的成员，但该团体的成员却可以援引该判决对抗对方当事人。

与其他群体诉讼制度相比，团体诉讼以团体组织为当事人，可以有效地解决群体诉讼中常见的“搭便车”问题，能避免因适用代表人诉讼而带来的大量复杂的诉讼技术问题，也能避免个人因能力、时间和精力的限制不能或不愿提起诉讼的情况出现。“三鹿问题奶粉事件”所引发的赔偿纠纷是否有适用团体诉讼的可能？在纠纷的性质无疑是消费纠纷，且国家及地方均已成立消费者保护团体——消费者协会的情形之下，消费者协会能否以“团体”的名义提起诉讼？我们从现有的法律规范中尚无法得出肯定的答案。我国《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《消费者权益保护法》第32条第1款规定的消费者协会履行的职责中就有对损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼。从这些规定可以看出，我国现行法仅赋予消费者协会以支持起诉权。“应当明确的是，消费者协会只是协助、帮助消费者提起诉讼，而不是以自己的名义向人民法院提起诉讼”，由此可见，“支持起诉”并非“直接起诉”，消费者协会多是在受害者不能起诉的情况下才给予支持，支持起诉制度本身不能从根本上清除消费者通往正义之路的所有障碍。有鉴于此，赋予消费者协会以直接起诉权甚为必要。我国其他部门法中已有团体代行诉权的规定，如我国《著作权法实施条例》第54条规定，著作权人可以通过集体管理的方式行使其著作权。据此规定，在司法实践中已经出现了团体诉讼的案件。

因此，笔者认为，群体诉讼制度的创设是基于诉讼经济和司法统一的目的，有利于平衡冲突双方的诉讼能力，避免诉讼双方的地位失衡，从实质上保障诉讼权利平等；有利于疏导社会冲突，维护社会稳定。在“三鹿问题奶粉事件”这样大规模侵权事件之下，企业所获得的非法利益总额通常非常大，而消费者则是“小额多数”。如果按传统的一对一的诉讼模式，显然对消费者不利。若由消费者明示授权代表人起诉，则考虑到个人难以承受高额诉讼成本，许多消费者也可能会因此放弃对于权利的行使。这样，即使企业败诉赔偿，最终可能还是有利可图，这将直接导致企业变本加厉地侵害不特定多数的个人利益，也起不到威慑潜在违法行为人的作用，群体诉讼无疑是必然的选择。但面对各种群体诉讼形式，我们大抵不能作出非此即彼的取舍，各种制度均有其各自的适用范围和特定对象，也有其各自的特定功能。单就立法论层面，我们应当有足够的制度供给以便当事人选择。

六、推进公益律师制度，开展公益行动，促进社会正义、公平。

近段时间，芬必得新头痛装广告在电视中播出：“公益律师这条路不好走，我却走了12年。”画面里传出郭建梅律师的声音。公益律师随之被百姓所知悉。

公益律师（public interest lawyer），现在还没有统一的概念，主要有以下几种定义：

A．公益诉讼在性质上主要是一种法律行动，因此参与者主要是受过法律专业训练的律师、法律工作者、法律研究人员和法律专业的学生，对于这些人，我们可以笼统地称之为“公益律师”。

B．公益律师是指受雇于政府法律援助机构，公益机构、非政府机构、非营利机构，免费为某类人群提供法律服务的律师。例如政府或者社会法律援助机构的律师，工会的维权律师，人权机构的维权律师。

C．公益律师是指专门为特定公众解决公益问题的律师，公益律师实际上是公益诉讼的主导者和指挥者，尽管在大部分案件中他们并不是受害者，但正是通过他们的参与和努力，公益诉讼不仅实现了私权利的救济，而且还成为与政府和企业对话的契机和场所、从而对他们今后的决策产生深远影响、成为号召民众关注和维护自己切身利益的旗帜。公益律师的这种主导性意识和行为根源于律师行业特有的社会地位、职业特性和职业道德，以及社会客观需要。

目前，对于究竟什么是公益律师和公益诉讼，学术界还没有形成一致的意见。笔者认为：公益律师是指受雇于公益律师事务所、公益机构、非政府机构、非营利机构，免费为当事人提供法律服务的执业律师。

公益律师与公职律师、公司律师和社会律师相比，具有以下特点：

 一、公益律师承办案件具有公益性，主要范围是：刑事案件；请求给付赡养费、抚养费的法律事项；因工受伤请求赔偿的法律事项；残疾人、未成年人、老年人追索侵权赔偿的法律事项；请求国家赔偿的诉讼案件；行政复议、行政诉讼案件，请求发给抚恤金、救济金的法律事项；其他确需法律援助的法律事项。

二、公益律师承办的案件的当事人不需要支付律师费。

三、公益律师的工资是固定的，由聘请公益律师的公益律师事务所、公益机构、非政府机构、非营利机构支付。

四、公益律师不得承办公益诉讼案件之外的法律事务，也不得收取律师费。

五、公益律师是全国律协的会员，每年必须参加年检，年检注册费由公益律师事务所、公益机构、非政府机构、非营利机构承担。

六、公益律师与公益律师事务所、公益机构、非政府机构、非营利机构应当签订《聘用合同》。

在公众眼中，他们是一群通过发起具有超越个案意义的公益诉讼和公益上书等法律行动，挑战不合理的法律、法规以及其他规范性法律文件的律师。有专家认为，虽然公益律师在中国刚刚出土萌芽，还面临着种种困难。但是这支新的律师队伍所起到的作用不可忽视，其未来发展趋势正受到公众越来越多的关注。

近些年来，随着公益诉讼的不断涌现，公益律师这一群体也逐渐落入了公众的视野。在公众眼里，这个群体通过发起具有超越个案意义的公益诉讼和公益上书等法律行动，挑战不合理的法律、法规以及其他规范性法律文件，揭露现实生活中司空见惯、普遍存在的各种歧视行为、乱收费行为、逃避税收行为、政府失职行为，并且试图通过对相关法律程序的运用提高公众的法律意识、促进法制的完善。由于这些法律行动带有鲜明的公益性质，并且在一定程度上表达了社会的声音，因此公益诉讼以及作为发起者主体的公益律师日益受到公众的瞩目乃至媒体的追捧。

在目前这个经济快速发展而利益却不断分化的时代，各种在经济和政治上都处于强势的垄断组织、公司、企业漠视公民个体权利和利益的现象层出不穷，某些政府部门失职、失责的情况也屡见不鲜，而各种传统的法律和政治途径却又经常失灵，在这种情况下，公众迫切需要寻找表达自己声音的新的渠道，也迫切希望有人敢于站出来采取切实的行动。在这种情况下，公益诉讼和公益律师应运而生。公益诉讼试图通过法律途径直面社会问题、表达被忽视的公众声音，并通过坚持不懈地利用法律本身达到既张扬法治的价值又实现理性社会变革的目的。