破解农村宅基地使用权流转困局的思考

章叶*

[内容提要]随着农村经济的发展和城市化步伐的加快,土地、房屋的增值成为客观现实。在利益刺激下，多年前私下已经流转的农村房屋突起波澜，买卖双方纠葛不断。现有的农村宅基地规范制度是不系统，不科学的，一方面造成农村宅基地利用率很低，宅基地需求紧张，空心村大量存在；另一方面，从司法实践来看，各地法院对于农村房屋流转的处理方式各不相同。通过设计新的宅基地使用权流转制度，达到充分利用土地资源，真正充分保护农民的利益。 

[关键词]宅基地、宅基地使用权流转

农村房屋私下流转已非特例，而特别是近几年来，农村的房地产市场逐渐活跃，农民更多的选择进城，而将其宅基地上所建房屋或者出租，或者卖给他人。在购买者中有的是本村村民，有的是外村村民或者外来打工者，还有的则是城镇非农业户口的居民。而今随着城建开发的扩展，更多的宅基地及房屋列入征迁计划，使得该宅基地及房屋的价值猛增。在利益的驱动下，近几年来诉讼到法院的涉及农村房屋买卖合同纠纷的案件只增不减，针对此种情况，引发了对农村房地流转制度的深思。

一、农村房地的法律特征

首先，依据我国《宪法》及《土地管理法》的规定，宅基地使用权,是指宅基地使用权人依法享有占有、使用集体所有的土地,在该土地上建造房屋,其他附着物,并排除他人干涉的权利。宅基地使用权的客体是农村集体所有的土地。权利属性符合对他人的物在一定范围内的占有、使用、收益和处分的他物权的特征,其根本性质是一种用益物权。

其次，该宅基地使用权的权利人为具有特定身份的人。有权取得宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的村民,其他人或组织不能成为宅基地使用权的主体。而且《土地管理法》规定一户只享受一宅。所以说，宅基地使用权具有福利性 ,享有这种福利的主体只能是本集体经济组织的成员。

最后，权利人在行使宅基地使用权的时候，具有一定的限制。《担保法》第三十七条规定:不得抵押的财产包括宅基地使用权。《土地管理法》第六十二条第四款规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”根据上述规定,农民出卖、出租、抵押自己的房屋及宅基地都受到限制并承担相应的法律后果。另外,宅基地使用权的取得也需履行相应的程序,从我国现行法律的规定看,宅基地使用权的采取审批的方式,大致包括以下三个步骤,即使用权申请、土地所有权人同意、行政审批。

破解农村房地困局的思考

二、规范宅基地的法律现状与解读

1、宪法

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

2、物权法

第一百五十二条规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。第一百五十三条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。第一百五十四条规定：宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。第一百五十五条规定：已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。

3、土地管理法关于宅基地的规定

1986年颁布了《中华人民共和国土地管理法》。根据我国１９８６年的土地管理法规定：农村居民建住宅，使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。１９９９年修改为：农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准。由此可见，审批权限规定的变化，反映出国家对集体土地管理趋向更加严格的倾向。

另，第八条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

４、其他规定

1982年1月7日《国务院批转〈第二次全国农村房屋建设工作会议纪要〉的通知》也规定，社员建房和村镇建设用地，必须履行申请审批手续。集体划给社员的宅基地，社员可长期使用，所有权仍归集体，严禁买卖、出租和违法转让。国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》中规定，社员对宅基地、自留地、自留山、饲料地和承包的土地，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权。国务院的相关规定及政策，均严格禁止农村宅基地的违法转让。国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”国务院２００４年《关于深化改革严格土地管理的决定》、国土资源部２００４年《关于加强农村宅基地管理的意见》中均明确：宅基地使用权的取得人应当是取得农村集体经济组织成员资格的人，严禁城镇居民购买宅基地上的农村房屋。

三、现因农村房地流转而引起纠纷的基本情况

1、从主体来看，出卖人为农村村民，但也存在两种情况，一种仍为农业户口，一种则已为城市居民；而买受人则分为两大类，一类为同村村民，另一类则非同村村民。

2、从交易发生的时间看，多发生在起诉前两年以上，有的甚至是更长时间。

3、从合同履行来看，大多依约履行了合同义务，出卖人交付了房屋，买受人给付了房款并入住房屋。但多未办理房屋登记变更或宅基地使用权变更登记手续。

4、从诉讼的起因看，多缘于土地增值以及土地征用、房屋拆迁等因素，房屋现值或拆迁补偿价格远远高于原房屋买卖价格，出卖人受利益驱动而起诉。

5、从标的物现状看，有的房屋已经过装修、翻建、改建等添附行为。这是目前法院处理此类案件的难点，涉及到对房屋增值部分的处理问题。

四、我国法院现在对于农村私有房屋买卖纠纷合同效力的认定不一，主要存在以下几种情况。

１、房地分离处理，认定地上建筑物所有权已经转移，而宅基地仍为登记的宅基地使用权人。而在《物权法》正式出台后，强调房地一体原则后，该类判决明显减少。

２、同村村民之间转让问题，以有效为原则，以无效为例外。

同村村民之间就宅基地的转让应是有限制条件的转让。转让时必须同时具备以下条件:(1)转让人拥有二处以上的农村住房(含宅基地);(2)转让人与受让人为同一集体经济组织内部的成员;(3)受让人没有住房和宅基地,且符合宅基地使用权分配条件;(4)转让行为须征得本集体经济组织同意;(5)宅基地使用权不得单独转让,必须与合法建造的住房一并转让。

３、非同村村民之间的转让问题，以无效为原则。

非同村村民之间进行转让问题,通常在买卖主体之间表现以下二种形式:一是买卖主体均是农民,但不是同一集体组织或同村村民之间进行房屋及宅基地买卖、转让。二是买方为城镇居民的房屋买卖。国家法律对于向村镇居民以外的人转让村镇产权房屋的态度，那是无条件的禁止。

五、构建宅基地使用权流转制度的设想

１、将宅基地使用权转让主体扩大，不应只局限于本集体组织成员之间的内部流转，可以是在各个农村集体组织成员间流转，也可以是在城市居民户口的需求者间流转。将流转放开，更有利于实现宅基地的有效利用，减少更多的闲置、荒废，同时由于流转的为宅基地的使用权，而非所有权，这种流转并不改变宅基地的所有权情况，对于集体经济组织来说，对于该流转宅基地仍能有效的控制。而对于城市居民的放开，可以有效缓解城市土地紧张及房价过高的问题，有利于和谐社会的创建。

２、将宅基地使用权设置一个期限，该使用期限到期时，若要继续使用者，则需交一定的使用费用。

３、建立完善的登记制度，将流转的具体情况明确记载在内，以备查询。

４、对于无正当理由而闲置的宅基地，建立罚金及收回制度。规定一个合理的期限，在闲置时间达到该期限，需要每年缴纳一定数额的宅基地闲置费，从缴纳土地闲置费开始，达到一个期限，村集体经济组织将无偿收回该宅基地，对于地上的附属物采用“谁受益，谁补偿”原则，由新受让主体负责补偿。

５、宅基地使用权的流转可以通过转让、出租、也可以是合作建房等方式。宅基地的使用权人可以将宅基地的使用权当作出资，与主体范围内的受让主体进行合作建房，然后通过合同的方式约定所建房屋的所有权与使用权，合作的主体不应该仅仅局限于集体经济组织内部。

六、允许农村房地流转的利大于弊。

传统观念严格限制农村宅基地使用权流转的主要原因，在于全国城市化还需要经历一个较长时期的进程，农村大规模宅基地使用权流转的条件尚不具备，农村社会保障体系基本没有建立，农民的素质普遍较低，而宅基地对于几亿农民来说，仍是基本生存的权利，在现阶段尚有较强的社会保障功能，如果允许宅基地使用权的流转，会导致大批农民沦为流民等，引起社会动荡。严格限制乃至禁止农村宅基地使用权转让，体现了对处于中国社会底层的、弱势的农民群体强烈的人文关怀和对我国农村现实环境的充分考量。严格限制宅基地使用权的流转造成农村宅基地利用率很低，宅基地需求紧张，空心村大量存在。在农村中有很多原因，导致闲置的房屋得不到利用，也导致宅基地的浪费。比如：子女到城市上学，最后落户城市，导致父母为其的盖的房子得不到利用；或者，父母百年之后，父母原来居住的房屋因为子女作为独立的户口，拥有自己独立的宅基地，导致父母原来居住的房屋得不到利用，等等，这些都导致了村里宅基地的闲置、浪费。

而事实上，我国随着改革开放的深入，城市化步伐正在加快，人员流动日益频繁，农民进城的趋势不可阻挡，若仍延续和坚守上述传统的法律政策，是与社会大潮背道而驰，有相当的检讨和反思余地。

1、农村宅基地使用权毕竟是一项有财产利益的权利，在市场经济条件下，往往只有在有效的流转中才能实现资源的最佳配置，将宅基地的转让限制过死，用过多的行政手段对农民权利加以限制，使得农民辛苦挣钱所盖的房屋得不到合理转让，失去了为创业发展等进行有效筹集资金的重要手段，不但不利于对农民利益的保护，反而会妨碍农村经济发展，妨碍城市化进程。

2、宅基地的有限制转让有较强的现实需求。实际生活中，大多数宅基地使用权的转让还是为了满足和改善生活、生产的正常需要。例如因婚姻、继承、收养等发生的举家迁移，农村子女因上学、经商务工等全家留城居住，或农民图谋发展而筹措生产经营的资金，或生病需要大笔资金等，都可能涉及到房屋及宅基地需正常转让问题。

3、城市居民到农村从事生产、经营，或退休返乡生活等，既可以为农村带来急需的资金、技术，还可以引入先进的知识、观念，对改变农村面貌的积极作用是毋庸置疑的。目前，有的农村已把吸引城镇居民到农村作为招商引资的重要方式，完全阻止其购买宅基地，不尽合理。

4、农村的社会保障体系在现阶段确实存在很多问题，但不应该也不可能通过限制宅基地使用权的转让来实现和改善其社会保障状况。以社会保障为由限制宅基地使用权转让，会陷入逻辑悖论，不利于农村社会保障体系的逐步建立和完善。