物业管理法律问题研究
倪詹峰*
[内容提要]2003年6月8日，国务院第379号令，《物业管理条例》颁布，并于2003年9月1日起施行；后又于2007年根据条例的执行情况进行了修订；2009年3月《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》颁布实施。《物业管理条例》及《物权法》解释的颁布与实施，从根本上改变并完善了了我国物业管理行业的法律规范，标志着我国物业管理行业依法管理的体制日趋完善，有力地促进我国物业管理行业的健康、有序发展。
[关键词]物业管理 业主 业主委员会 物业管理企业
一、引言
物业管理作为一个新兴的行业，在改革开放至今的二十多年中有了长足的发展，物业管理行业初具规模。但是，在2003年的9月之前，我国却没有一部统一的完备的物业管理法，立法的严重滞后制约了物业管理行业的进一步发展。由此，为顺应市场发展的需要，也是为规制已处于混乱状态的物业管理市场，《物业管理条例》经国务院常务会议通过并颁布施行。
二、物业管理的概念特征及我国物业管理的发展概况
物业管理，是指业主通过选聘物业管理企业，由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。
其特征包括有以下的几个方面
1、物业管理的社会化职能。物业管理的出现改善了人民群众的生活居住条件，提高了人民群众的居住质量；维护了社区的安定团结，改善邻里关系；有利于扩大就业和实施再就业工程；刺激了城镇居民服务消费支出的增长；推动了社区精神文明建设。
2、物业管理机构的专业化。物业管理机构之间有明确的权利义务分工，物业管理企业必须符合国家有关物业管理企业资质的规定，有完整的公司体制。
3、物业管理具有市场化的管理过程。国家提倡业主通过公开、公平、公正的市场竞争机制选择物业管理企业。在前期物业管理中，房地产建设单位应“通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业管理企业”。
4、物业管理的组织形式规范化。即接受委托的物业管理企业必须是指，按照法定程序成立并具备相应资质条件，经营物业管理业务的企业性经济实体，是独立的企业法人[1]。且“国家对从事物业管理活动的企业实行资质管理制度”。
5、物业管理的关系具有契约化的特征。物业管理中最基本的法律关系就是，物业管理企业接受经业主大会决定，并由业主委员会与之签订的对物业进行管理的委托合同关系。
物业管理这一产业最早起源于19世纪工业化革命时期的英国，在那个应工业化大发展而导致城市住房危机的时代，一些房产出租人为了维护自身合法的利益，而制定了物业管理的一些办法以规范租户的行为，因为这种管理方法在实际运用中所体现出的优越性，逐渐为更多的人所接受，并被逐步推广至世界各地。
在我国最早的物业管理是出现在20世纪20年代初到抗战前夕，这段时间正式中国房地产萌芽和初步发展阶段，在上海、天津、广州、武汉等地大量出现了一些8、9层的建筑，随之出现了一些代理经租、清洁卫生、住宅装修、服务管理等经营性的公司，此时的这些公司的管理形式与我们现在的物业管理公司的服务形式较为相近。
随着1949年新中国的成立，在计划经济体制下，我国的土地收归国有，房产也大部分转为公有制，住宅基本上由国家投资建设，而后作为福利分配,作为个人仅享有住房的使用权而无所有权。所有的一切房地产事物都由国家设置的管理机构进行统一的管理。如此在这一时期，房地产不作为商品在市场上流通，与之相关的一些产业也随之陷入了停顿的状态，这其中也就包含有物业管理这一与房地产流通有密切联系的产业。
直到1978年改革开放的提出,从19世纪80年代开始,市场经济在我国得到逐步的发展,物业管理也在1981年的时候作为一种现象在深圳出现, 但在经过13年的发展之后，国家才出现了一部相关法规进行规范，即1994年的33号令。而且,在这一阶段对“物业”的概念的定义也是模糊不清的，我国首次明确定义“物业”概念的立法是1994年制定的《深圳经济特区住宅区物业管理条例》，但其所指的“物业”仅限于居住物业该条例第2条第2款规定：“本条例所称物业，是指住宅区内各类房屋及相配套的公用设施、设备及公用场地”。第一次对“物业”做出全面界定的立法是1998年制定的《广东省物业管理条例》。该条例第2条第4款规定：“本条例所称物业，是指已建成并交付使用的住宅、工业厂房、商业用房等建筑物及其附属的设施、设备和相关场地”。
随着改革开放的深入，房地产市场的升温，在20世纪末到本世纪初的几年中物业管理这一在我国新兴的行业得到了长足的发展。在新的《物业管理条例》颁布之前，我国的物业管理企业已经达到了2万多家，从业人员超过200万人，全国实行物业管理的小区面积占到了总量的30％，经济发达城市达到50％以上，深圳等地区则已经超过了95％，在全国经济发达地区的学校中也出现由物业管理进入的情况。在这样的发展前景下，国务院及时的出台了规范物业管理行为的《物业管理条例》对保护和促进我国物业管理市场的健康有序的发展有着非常重要的意义。
三、物业管理的作用，社会意义及出现的问题
物业管理这一被称为是现代化城市的朝阳产业，是在改革开放中兴起的一个新兴的行业。物业管理行业在我国的出现和发展，将有利于改善人民群众的生活、工作环境，有利于提高城市的管理水平，促进住宅建设，更在社会再就业方面起到了积极而重要的作用。但因为物业管理立法上的滞后，使物业管理在实践中出现了很多的问题。
（一）物业管理这一新兴的行业在社会中所起的作用和意义
经过从改革开放开始到现在的三十年的发展，我国的物业管理已经初步形成了包括房屋及相关设施设备维修养护、小区治安保卫、环境保洁、绿化养护、居民服务、物业中介等一系列的配套服务，并已在房地产业与其他相关服务业相结合的基础上，发展成为与我国国民经济、社会协调发展，与广大人民群众生活、工作息息相关的一个相对独立的新兴行业。
物业管理的兴起与发展其意义在于促进了国民经济的发展以及人民群众居住质量的提高，具体表现为一下几个方面：一是改善了人民群众的生活居住条件，提高了人民群众的居住质量；二是维护了社区的安定团结，改善邻里关系；三是有利于扩大就业和实施再就业工程；四是刺激了城镇居民服务消费支出的增长；五是推动了社区精神文明建设。
然而，与物业管理的实践活动相比，我国物业管理立法的严重滞后的状况已经开始影响物业管理行业的进一步发展，这就急需制定和颁布物业管理方面的法律法规，以规范物业管理行业中出现的种种问题，使物业管理能者一个有序的行业体制中发展。
（二）物业管理过程中出现的各种问题，纠纷及立法上的不足
在《物业管理条例》出台之前，全国的物业管理服务市场较为混乱，各种问题以及纠纷屡有发生。
而近些年来，全国一些大城市诸如上海、广州、天津等地对商品房的投诉也成逐年上升的趋势。在有些地方，这类投诉更是占到消费投诉的一半以上。这些对房地产业的投诉中除了房屋质量问题之外，另一个投诉的重点就是与房地产息息相关的物业管理服务，而在这些投诉中，物业管理方面的问题占50％以上。
在我国的物业管理中存在诸多问题，其具体表现在以下几个方面：
一、消费者（业主）对物业管理这一新的商品及规则的了解不够。我国的房地产市场在近些年的火爆势态，物业管理这一依托于房地产业的行业也随之有了快速的发展，新的服务、新的管理理念层出不穷，而对这些大量出现的新服务、新管理理念，有关部门也没有能够及时地就制定新制定的有关规范文件向消费者进行宣传，导致消费者在面对这些突然出现的新事物之时无法对其有充分的清晰的了解。
二、我国物业管理服务的政策法规有待进一步完善，主要是全国没有一部系统的有关于物业管理的法律法规。而物业管理立法的散乱与不健全，导致物业管理市场的不规范经营，物业管理活动中各方权利和义务区分不清，业主委员会的法律地位不明确，企业、业主及使用人的合法权益得不到有效保护，政府在监督管理上缺乏有效的法律依据，处罚的力度不够，无法达到威慑的作用，大量的纠纷得不到及时地解决，司法机关在审理日益增多的物业管理案件时无法可依。
三、从业人员素质有待进一步提高。随着市场经济的发展，物业管理的形式也应该从计划经济时代的管理转变为服务，这也不仅仅是一种方式的转变，更是一种观念的转变，而要能完成这一转变，首先就应该提高物业管理人员的职业素养，服务于业主、使用人。而在物业管理具体实践中普遍存在人员素质偏低，缺乏服务意识，甚至还侮辱谩骂、殴打住户。
四、开发商于物业管理公司之间的衔接程序混乱。主要表现为开发商和物业管理公司交接不到位，由于两者相对独立，相互交接时，对权利义务没有协调好，有的是项目边开发边入住，物业管理滞后，出现问题没人管；有的是入住和物业管理同时进行，导致物业管理混乱。
另外，物业管理法制建设滞后，物业管理法律关系各主体之间的权利义务关系不清；尚未形成规范的市场机制，物业管理企业经营活动不规范；业主委员会的运作缺少监督和制约；房屋共用部位、共用设施设备专项维修资金管理不落实也是我国现阶段物业管理中出现的较为突出和严重的问题。
要规范我国的物业管理行业，首先就应该有一部较为完备的有关物业管理的立法，只有有了完备的法律基础，才能使得这一行业的到有效的规范和有序的发展。而纵观我国从改革开放，到物业管理行业的兴起，再到2003年《物业管理条例》的颁布实施这20多年中，有关规范的物业管理的国家的法律法规几乎是空白。从1989年建设部第4号令《城市危房管理规定》开始到1994年的建设部第33号令《城市新建住宅小区管理办法》直到2003年《物业管理条例》的正式出台之前，我国有关于物业管理的法律法规就只有一些管理办法、规定以及与之有关的一些通知文件，再具体也不过是深圳、上海等经济发达地区的地方性物业管理条例，这些地方性立法的约束力只能及于立法当地的物业管理行业，而全国没有统一的物业管理立法，使得全国的物业管理行业没有统一的规范，导致各地物业管理行业的无序状况，严重制约了物业管理行业的发展。
所以要使物业管理行业真正的到有序的发展，维护好业主的切身利益和应有的权利，规范物业管理企业的市场行为，就首先就应该有一部较为完善的国家性的物业管理立法对这个行业进行规范。由此，在2003年5月28日国务院第9次常务会议通过《物业管理条例》并由中华人民共和国国务院令第379号令颁布，并于2003年9月1日起施行。这一条例的颁布，在我国的物业管理行业中有着里程碑式的意义。
四、《物业管理条例》颁布实施对我国物业管理中所出现的各种问题的规范作用及不足
2003年9月《物业管理条例》的施行，对规范和促进我国的物业管理行业的发展有着重要积极的作用。
（一）《物业管理条例》对物业管理的规范作用
新颁布实施的《物业管理条例》其主要的内容为：建立了十项基本制度，命令六项禁止行为，规范两项书面合同，法规授权四项规定,以此明确了业主与物业管理企业之间的权利义务关系。
首先，《物业管理条例》明确了业主、业主大会、业主委员会与物业管理企业之间的法律关系。其中最关键的是，在《物业管理条例》中明确的规定了业主大会与物业管理企业之间的法律关系。即，物业管理企业应由业主大会选择决定，授权业主委员会与之签订对物业进行管理的委托合同关系。根据《物业管理条例》的规定，业主大会有选聘和解聘物业管理企业的权利。即对物业进行管理的物业管理企业必须是由业主大会讨论通过的有物业管理从业资质的物业管理企业，且必须与业主委员会签订物业管理委托合同，合同的双方都应按照合同的约定履行各自的权利义务。但当物业管理企业无法按照合同的约定提供完善的物业管理服务，即物业管理企业违约的情况下，业主大会有权利解聘原物业管理企业，而另聘他人。
其次，新颁布实施的《物业管理条例》中对在条例施行前，物业服务行业中普遍存在的乱收费现象有了明确的规定。例如，《物业管理条例》规定：“物业管理区域内，供水、供电、供气、供热、通讯、有线电视等单位应当向最终用户收取有关费用。物业管理企业接受委托代收前款费用的，不得向业主收取手续费等额外费用。”这就杜绝了在条例颁布之前，物业管理企业利用代收各种费用手段，胡乱增加所谓的各种各样的手续费、服务费，加重业主各种不必要费用的支出，更好的保护了广大业主的切身利益，使物业管理行业在服务性收费方面更加规范有序，也促使了物业管理行业中个个企业之间的竞争越发的公平、合法。
再次，《物业管理条例》就在之前的物业管理实践中出现的有关于专项维修资金被挪作他用的情况，新条例专门就此制定了专项维修资金制度。《物业管理条例》规定：“住宅物业、住宅小区内的非住宅物业或者与单幢住宅楼结构相连的非住宅物业的业主，应当按照国家有关规定交纳专项维修资金。”并在接下去的条款中对专项维修资金的收取，管理，使用作了原则上的规定。使小区物业管理中的专项维修资金能过做到专款专用，保护了小区业主的合法权益。
第四，根据在物业管理实践中所出现的，有关于物业管理用房的归属及公用设施设备的使用问题，新的《物业管理条例》也做出了明确的规定，即物业管理用房及公用设施设备应为物业管理小区内全体业主所共有，物业管理企业在使用过程中应遵照所签订的物业管理委托合同中的约定合理使用，如要变更其用途或者用以经营，必须经过相关业主、业主大会、物业管理企业的统一，办理相关的手续后方能使用。
第五、新的条例中对物业管理企业规定了资质管理的制度，即国家对从事物业管理活动的企业实行资质管理。并在2004年2月24日经建设部第29次常务会议上讨论通过了《物业管理企业资质管理办法》，经中华人民共和国建设部令第125号令颁布，于2004年5月1日起施行。这一与《物业管理条例》相配套的规定的颁布施行，使这一新出台的条例在法律体系上更为完善。
《物业管理条例》中的这些规定，为实践中的物业管理行为提供了较为基础的法律依据，使物业管理在具体实施的过程中不会因为缺少规范性的法律法规，而出现诸多无法执行的问题，使业主和物业管理企业双方的权益都得到了法律的保护。进一步规范了物业管理行为，为物业管理业的健康发展提供了法律依据和保障。
（二）《物业管理条例》对于物业管理中解决纠纷的作用
《物业管理条例》的出台，使得在物业管理行为在具体实践中出现的各种纠纷的解决有了具体的法律依据，如针对较为常见的几种物业管理方面的纠纷：
1、巧立名目乱收费。《物业管理条例》第四十一条规定：物业服务收费应当遵循合理、公开以及费用与服务水平相适应的原则，区别不同的性质和特点，由业主和物业管理企业按照国务院价格主管部门会同国务院建设行政主管部门制定的物业服务收费办法，在物业合同中约定。
这一条明确的规定了物业服务收费所应当遵循的收费原则，即公开、公平、费用与服务水平相适应。也明确的指出了，业主和物业管理企业确定物业服务费的依据，应该是国务院价格主管部门和国务院建设行政主管部门所制定的相应的物业服务收费办法。从立法的源头上消除了乱收费情况的出现，从根本上保护了业主的合法利益。
2、维修保养不得力。根据《物业管理条例》第二条的规定，明确了业主通过选聘，与物业管理企业签订和约后，物业管理公司就应该承担起和约所确定物业管理区域内物业的维修、养护和管理的义务。而对与专项维修资金的规定中，更将情节严重的归入到了刑法的调整范围中，加重了对违法挪用专项维修资金的处罚力度，以明确物业管理企业的义务的必然性。保护了广大业主的切身利益。
3、物业管理公司擅自改变物业管理用房的用途。根据《物业管理条例》的规定，一个物业管理区域内的物业管理用房的所有权，应该属于这个物业管理区域内的所有业主，物业管理企业只有在通过业主选聘后，才能取得物业管理用房的使用权，不经过业主大会的同意，不能改变其用途。物业管理企业未经业主大会同意，擅自改变物业管理用房的用途，实质是对业主的物业管理用房所有权和使用权的一种侵权行为，同时也是对物业管理秩序的一种侵犯。因而《物业管理条例》在法律责任一章中对其做出了明确的行政处罚性规定，以维护正常的物业管理秩序，保证物业管理区域内业主的权益。
可以说《物业管理条例》的颁布实施，是对物业管理行业向前发展的引导，在规定了业主和物业管理企业的权利和义务的同时，也为物业管理纠纷的解决提供了较为完善的法律基础，使其真正做到有法可依。
（三）《物业管理条例》颁布后在物业管理实践中出现的不足及对策
2003年9月1日起开始实施的《物业管理条例》是我国出台的第一部关于物业管理的行政法规，从此，结束了中国物业管理行业无法可依的局面。但是在这部行政法规颁布施行后，其在立法上的诸多缺陷也渐渐表现出来。
一、这一条例最大的缺点是不具体，没有解决我国国家级立法的一般“弊病”。《物业管理条例》仅仅给出原则性的东西，而真正具备可操作性、程序性的内容太少，物业服务中存在的诸如业主委员会选举问题、新旧物业公司的更替问题、维修基金的保管问题，以及物业服务标准与服务费用等问题，《物业管理条例》都没有提出任何解决办法。当然，这样做可以给地方立法留下空间，但应该说，国家立法能细的地方就应该细，这样在操作过程中才不会造成麻烦。因为一部法律法规经颁布施行后，其内容的修改较为不方便。因此，为加强《物业管理条例》的可操作性，就应该在主体法律的基础上，针对条款中规定较为原则的条款，由最高院及时出台相应的司法解释，或是由条例中具体条款所涉及的行政主管部委出台与《物业管理条例》相配套的国家部委规章或单行条例，以使《物业管理条例》这一体系更加细致完善，以便于在具体的物业管理实践中的运用。
二、业主大会及业主委员会的法律地位仍有待进一步明确。《物业管理条例》虽然对业主大会的组成、职责、运作等作了规定，但仍没有明确业主大会和业主委员会的法律地位和性质的问题。如果没有明确业主大会作为民事主体的法人性质，不解决业主大会是否有独立应诉、独立起诉，是否能够拥有独立财产的问题，则无法保证业主大会在与物业管理公司的司法纠纷中取得平等的法律地位。在这一方面，《物业管理条例》仅对业主大会与业主委员会之间的关系作了一个界定，即“业主委员会是业主大会的执行机构”。而在物业管理实践中，笔者认为首先应明确业主大会的民事法律地位，即应通过有关的法律法规规定，业主大会应该为一个具有独立法律诉讼地位的组织，通过授权业主委员会来行使其权利义务维护业主的合法权益。
三、业主委员会的地位与小区居民委员会的地位上存在冲突。《物业管理条例》规定业主大会由全体业主组成，业主是房屋的所有权人，业主大会选举产生业主委员会。《城市居民委员会组织法》规定居民会议由本区域内十八岁以上的全体居民组成，居民会议产生居民委员会。根据这一法律的规定居委会有明确的法律地位和权利，而业主委会却没有，一旦发生纠纷这两者中谁又应当是诉讼主体却无法确定。所以说《物业管理条例》的规定只具有调解性，而不具备法律诉讼的条件。出现矛盾，业主委员会可以起诉物业公司，但物业管理企业却不能起诉业主委员会。这就造成了业主委员会与物业管理企业在民事诉讼上的不平等。
要解决这一问题，民政部认为业主委员会应是一种新的“基层自治制度”，提出将业主委员会纳入居民委员会体系，但是因为居民委员会是政治组织，而业主委员会是财产权组织，目前民政部门的设想，事实上将民事权利纳入政治组织的权利中，这将导致政治权利与民事权利无法分开，甚至给人一种中国的财产权利附属与政治权利的印象，也违背了我国立法公共权利必须与民事权利分开的原则。因此，笔者认为，业主委员会不应纳入居民委员会体系，应在立法上将此二者之间的权利义务区分开，业主委员会应只承担在所有权基础上的民事权利义务关系。
四、在物业管理收费方面，向产权人收费还是该向使用人收费，《物业管理条例》中也没有明确的界定。而在现在随着房地产市场的火爆，许多人都把买房作为一种投资行为，购置房产后用以出租或者是空关等待房产升值，而承租人又该如何去履行产权人的义务，空关的房产根本就找不到产权人，又如何收费?物业管理企业的管理费用无法正常收取，这势必会在物业管理企业和部分业主之间产生矛盾，导致纠纷的增多，影响物业管理服务得质量。针对此问题，一方面国家各部委之间应该加强协调，完善在物业管理收费方面的各项细则，做好对《物业管理条例》的补充；另一方面，在物业管理实践过程中，房产所有权人应在购房时与房产开发商签订有关物业收费方面的补充协定，具体约定物业管理费用的交纳方式，交由履行前期物业管理的物业管理企业保管，在物业小区成立业主委员会并根据《物业管理条例》之规定聘请物业管理公司后，前期物业管理企业应按照规定将这一协定与《物业管理条例》中规定的应当移交的各种文件一同移交。为使这一补充协定具有较强的法律约束率和可行性，此协定的具体内容应由国家具体有关部委，根据对物业管理市场的调查结果，制定格式化合同书。
虽然《物业管理条例（07修订）》《物权法》及《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》对原《物业管理条例》有了一定的修改及补充，但是以上这些问题仍然存在，且相关的法律规定仍不明确，这不能不说是个缺憾。
五、结束语
2003年，《物业管理条例》的颁布和实施，2007年《物业管理条例》的修订、《物权法》的颁布实施，2009年《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》对于物业管理市场的有序发展提供了逐渐趋于完善的法律保障。使业主和物业管理企业都有了统一的法律以保护自身的合法权益。为物业管理纠纷的解决提供了完善的法律依据。物业管理这一新兴产业必将得到长足的发展，物业管理市场也将更加的规范。